Żyjemy w czasach olbrzymiej nadprodukcji przepisów prawa. Po przemianach 1989 roku można było mieć nadzieję, że III Rzeczpospolita będzie konsekwentnie oddalać się od modelu ustrojowego, w którym życie obywateli poddawane jest ścisłej i wszechstronnej kontroli państwa i prawa. Tymczasem okazało się, że bezrefleksyjnie imitując model zachodnioeuropejski nie uniknęliśmy patologii modernizacji przejawiających się w tendencji do regulowania coraz to nowych obszarów życia za pomocą prawa. Dlatego toniemy dziś w nadmiarze niepotrzebnych i absurdalnych przepisów.
Skalę przyrostu prawa obrazuje wzrastająca w zawrotnym tempie liczba stron Dziennika Ustaw. W całym 1989 roku publikacje w Dzienniku zajęły w sumie 1186 stron. Przepisów uchwalonych w roku 1999 było już sześć razy więcej i zajęły już 7292 stron. To jednak nic w porównaniu z koncertem legislacji, z którym mamy do czynienia od roku 2001. Co roku nowe przepisy zajmują kolejne kilkanaście tysięcy stron. Dotychczasowy szczyt osiągnęliśmy w roku wstąpienia do Unii Europejskiej, kiedy Dziennik Ustaw liczył aż 21032 strony.
Z hiperinflacją prawa powiązane jest zjawisko określone przez socjologa prawa Adama Podgóreckiego mianem kontroli społecznej trzeciego stopnia. Polega ono na tym, że rozmaite mechanizmy kontroli społecznej, w tym instrumenty prawne, wykorzystywane są jako środek do realizacji nie tych celów, które zostały im przypisane, ale dla celów autonomicznie definiowanych przez określone grupy społeczne. Na poziomie bezpośrednich relacji obywatel-urzędnik nadmiar przepisów regulujących wszelkie obszary życia społecznego przekłada się na takie sytuacje, w których urzędnicy mogą te stosunki kształtować praktycznie dowolnie. Mogą mianowicie w konkretnych przypadkach – i to zawsze na gruncie obowiązujących przepisów – podjąć decyzję dla obywatela pozytywną albo negatywną, mogą też zdecydować w sposób czysto przypadkowy, albo w nieskończoność odkładać podjęcie jakiejkolwiek decyzji. W wyniku nadmiaru prawa, przeciętny obywatel w coraz większym stopniu pozostaje na łasce urzędników. W szerszym wymiarze społecznym zjawisko to prowadzi również do powstawania tzw. „brudnych wspólnot”, czyli wyodrębnionych grup (często z udziałem urzędników) współpracujących ze sobą w obchodzeniu i łamaniu prawa.
Skala problemów społecznych wynikających z nadmiaru regulacji prawnych w III Rzeczpospolitej skłoniła autorów nowej publikacji CAFR do postawienia postulatu głębokiej deregulacji prawa. Deregulację rozumiemy tu jako zmianę legislacyjną płynącą ze świadomej decyzji politycznej o uproszczeniu relacji pomiędzy organami państwa i obywatelami. Zmiany te powinny bądź to ograniczać ilość wyróżnionych stanów faktycznych (hipotez norm prawnych), z którymi dotychczasowe regulacje wiążą obowiązek określonych zachowań, bądź ograniczać ilość konkretnych zachowań (dyspozycji norm prawnych), które są wymagane dotychczasowymi regulacjami. Jeśli zaś chodzi o zakres postulowanej deregulacji, to powinna ona polegać na odrzuceniu większości dorobku prawnego III Rzeczpospolitej.
Powyższy postulat formułują w tekście otwierającym tę publikację pt. „Zderegulować III RP” Przemysław Wipler i Stanisław Tyszka. Autorzy wskazują główne przyczyny nadmiernej aktywności ustawodawcy po 1989 roku. Upatrują ich w tendencji do jurydyzacji życia społecznego, w traktowaniu prawa jako narzędzia służącego utrzymaniu dotychczasowej pozycji grup osób uprzywilejowanych w PRL-u, w bezmyślnej imitacji rozwiązań zachodnich i równie bezmyślnej implementacji regulacji unijnych, wreszcie w słabości polskiego życia publicznego. Autorzy proponują dwie podstawowe zasady deregulacyjne, dzięki którym można by odwrócić te szkodliwe trendy. Pierwszą zasadą jest zasada prymatu dobra wspólnego nad partykularnymi interesami grupowymi. Dobrym przykładem praktycznej realizacji tej zasady był projekt Fundacji Republikański postulujący zniesienie barier dostępu do zawodów regulowanych. Drugą zasadą jest zasada „UE plus 0” przewidująca weryfikację polskich przepisów pod kątem tego, czy są one wymagane przez prawo unijne. Jeśli nie są one konieczne, a nakładają zbędne obciążenia na polskich obywateli, powinno się je uchylić.
Autor drugiego tekstu, Jacek Piecha, przedstawia wybrane aspekty historii regulacji w III RP i proponuje rozwiązania systemowe. Autor wychodzi od tak zwanej Ustawy Wilczka – bardzo wolnościowej w swoich założeniach ustawy o działalności gospodarczej z 1988 roku. Następnie szczegółowo przedstawia proces stopniowego psucia tamtej ustawy poprzez dodawanie kolejnych przepisów reglamentujących działalność gospodarczą. Następnie omawia nieudane próby deregulacji w postaci Planu Hausnera, komisji Przyjazne Państwo, i kosmetycznych zmian w tak zwanych ustawach deregulacyjnych rządu PO-PSL. W drugiej części tekstu autor przybliża koncepcję tyranii status quo Miltona i Rose Friedmanów i argumentuje, że partie opozycyjne powinny przygotowywać projekty reform na długo przed objęciem władzy. Na poziomie instrumentów deregulacji wskazuje na rolę, jaką w tworzeniu lepszego prawa mogłyby odegrać programy legislacyjne rządu. Wreszcie wysuwa istotny postulat wprowadzenia sunset legislation, czyli klauzul czasowych. Po upływie terminów zapisanych w ustawach wskazane przepisy lub instytucje państwowe przestawałyby istnieć chyba, że ich efektywność zostałoby pozytywnie zweryfikowana, a ich racja istnienia potwierdzona nową decyzją polityczną.
Kolejne teksty, wszystkie autorstwa znakomitych ekspertów, naświetlają wybrane zagadnienia szczegółowe z zakresu deregulacji. Mateusz Irmiński przedstawia uwarunkowania dla deregulacji wynikające z prawa unijnego. Paweł Gruza, szef Zespołu ds. Finansów Publicznych CAFR, pisze o deregulacji prawa podatkowego. Mecenas Jacek Siński proponuje listę konkretnych rozwiązań deregulacyjnych w sprawie spółek. Doktor Mateusz Błachucki pisze o prawie antymonopolowym, a Łukasz Kryśkiewicz o rynku telekomunikacyjnym.
Chcielibyśmy, żeby publikacja ta stanowiła przyczynek i zachętę do dalszej dyskusji o deregulacji. Fundacja Republikańska raportem o zawodach regulowanych z września 2011 roku bardzo skutecznie zapoczątkowała dyskusję, która ma duże szanse zakończyć się uchwaleniem przepisów deregulacyjnych. Mamy nadzieję, że postulaty przedstawione w tej publikacji również prędzej czy później zostaną przełożone na decyzje ustawodawcze.
Powyższy wykres obrazuje rosnącą liczbę stron Dzienników Ustaw w latach 1989-2011. Sytuacji oczywiście nijak nie zmienił fakt, że od 1 stycznia 2012 Dziennik Ustaw ukazuje się tylko w formie elektronicznej, bo od dawna jakakolwiek kontrola nad obecnym regulacyjnym labiryntem możliwa jest tylko dzięki informatyzacji. Zwykły obywatel nie jest w stanie się w tym labiryncie zorientować, często nawet z pomocą specjalistów. Aby Polska mogła dokonać rzeczywistego skoku cywilizacyjnego, większości dorobku prawnego III RP trzeba się po prostu pozbyć.
Zachęcam do zapoznania się z publikacją Centrum Analiz Fundacji Republikańskiej pt. "Deregulacja - jak powstrzymać inflację prawa" (do pobrania ze strony www.cafr.pl)
Stanisław Tyszka, dyrektor Centrum Analiz Fundacji Republikańskiej
Komentarze