Stan polskich finansów publicznych to od lat jeden z dyżurnych wątków debaty. Przyzwyczailiśmy się, że ekonomiści wzywają do „reform strukturalnych” i rozprawiają o „konsolidacji finansów”. Trudno jednak nie zauważyć, że debata na te tematy popadała niestety w rutynę. Od dobrych kilku lat polega na powtarzaniu dość łatwych do przewidzenia kwestii.
Pewną nowością, która jednak nie zmieniła zasadniczego biegu spraw, była dyskusja polityczna o propozycjach nowych regulacji polityki budżetowej poprzez zawarcie Paktu Fiskalnego. Co jednak charakterystyczne, głosy w debacie wokół Paktu, która odbyła się na przełomie roku 2011 i 2012, dotykały niemal wyłącznie sporu kompetencyjnego pomiędzy rządami państw członkowskich UE a Komisją Europejską. Niewielu natomiast było chętnych by poddać krytycznej refleksji proponowane w Pakcie reguły fiskalne oraz by porównać je z dotyczasową praktyką polskich rządów. Tymczasem Polska, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, jest objęta procedurą nadmiarnego deficytu i proces ten nie wydaje się kogokolwiek niepokoić. Co więcje, mimo iż niezależni ekonomiści ostrzegają przed szybkim przyrostem polskiego długu publicznego to kolejne rządy – mimo własnych deklaracji i przy milczącej akceptacji wyborców – z roku na rok zwiększają coraz bardziej wydatki państwa i nie jest to tylko wzrost wynikający z wcześniej zawartych zobowiązań.
Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy jest fakt, że problemy finansów publicznych pozostają niezrozumiałe dla przeciętnego Polaka. Ekonomiści posługujący się abstrakcyjnymi pojęciami, wielkościami wyrażanymi w ralacji do PKB i zagregowanymi danymi, nie są w stanie wpływać na wyobraźnię. Dlatego właśnie w Fundacji Republikańskiej postanowiliśmy poszukać formy do mówienia o tych sprawach, która byłaby zrozumiała dla każdego obywatela. Tak trafiliśmy na amerykański projekt „Death and Taxes” i tak powstała Mapa Wydaktów Państwa.
Przygotowana przez nas infografika zawiera ponad czterysta pozycji, które uporządkowaliśmy w możliwie przejrzysty sposób i opatrzyliśmy prostymi tytułami. Nasz eksperyment pokazał jak dużej płachty papieru potrzeba, aby zmieściły się wszystkie pozycje. Miliardy złotych z rządowych statystyk nie robią takiego wrażenia, jak widok setek przeróżnych, często zaskakujących zadań, na które wędrują kolejne miliony złotych.
Uzupełnienie dyskusji o rozpasaniu finansów publicznych analizą wydatków państwa wydaje się naturalne, a jednak – poza problemem rozrosu administracji – rzadko zwraca się na ten aspekt uwagę. Wzrost wydatków proporcjonalny do wzrostu Produktu Krajowego Brutto traktuje się jako coś oczywistego, choć trudno powiedzieć dlaczego. Uchwalanie budżetów z deficytem również stało się standardem, niezależnie czy koniunktura w gospodarce jest dobra czy zła. Do zadłużenia chyba się już przyzwyczailiśmy, byle tylko nie rosło „za szybko”. O tym, że Minister Finansów w związku z obsługą długu i pokryciem deficytu musi wykonywać operacje finansowe, których suma bywa kilkukrotnie większa niż cały budżet państwa mało kto wie.
Zakres wydatków publicznych to kolejny temat, w którym słabo orientują się nie tylko zwykli obywatele, ale także politycy czy dziennikarze. Z reguły w mediach czy w Sejmie, gdy mówi się o wydatkach państwa, to rozpatruje się wyłącznie wydatki budżetowe. Tymczasem budżet państwa to obecnie niespełna połowa wszystkich wydatków publicznych. Reszta to samorządy, fundusze ubezpieczeń społecznych, fundusze celowe i inne instytucje publiczne. Finansuja się one z przeróżnych składek i opłat, których pełnego zestawienia nikt chyba jeszcze w Polsce nie przedstawił.
Trudno się jadnak dziwić, że nawet posłowie z Komisji Finansów Publicznych mają trudności by w tym się połapać, skoro pomiędzy różnymi instytucjami sektora finansów publicznych występuje tak wiele przepływów, że jeśli w prosty sposób zsumować wszystkie wydatki to otrzymamy sumę o połowę większą (909 miliardów) niż po wyeliminowaniu wszystkich transferów wewnątrz sektora publicznego (660 miliardów)!
Obecny kształt instytucjonalny sektora finansów publicznych jest tak zagmatwany, że bez rad ekspertów trudno właściwie o nim powiedzieć cokolwiek pewnego. To kolejna z przyczyn, dla których w debacie na te tematy dominują słuszne banały. Do tego dochodzą rozbieżne definicje granic sektora finansów publicznych obowiązujące w Unii Europejskiej i w Polsce, co skutkuje prowadzeniem podwójnej rachunkowości (wg zasad UE liczy GUS, wg zasad krajowych liczy MF). O różnicach w mediach mogliśmy usłyszeć przede wszystkim w kontekście Krajowego Funduszu Drogowego zlokalizowanego w Banku Gospodarstwa Krajowego, ale warto też wspomnieć o sporze wokół statusu OFE czy też o spółce kolejowej Przewozy Regionalne, którą od niedawna UE traktuje jako część sektora publicznego.
Poza skomplikowaniem i sporami metodologicznymi jest jeszcze problem braku jawności. W Polsce instytucje publiczne nie mają obowiązku publikować merytorycznych sprawozdań finansowych, więc z reguły jedyną formą sprawozdawczości, z której możemy dowiedzieć się co dzieje się z przekazywanymi im pieniędzmi, są formularze rozliczeniowe przygotowywane dla Ministra Finansów. Są one jednak mało szczegółowe i pisane w hermetycznym języku klasyfikacji budżetowej. Ponadto ogromna większość instytucji nie publikuje ich w Internecie, a niektóre niechętnie udostępniają je nawet na wniosek o dostęp do informacji publicznej.
Czy więc sytuacja jest beznadziejna? Staramy się udowodnić, że nie. Skomplikowaną materię finansów państwa musimy przedstawiać w prostych, sugestywnych, ale rzetelnych formach. Perswazja i edukacja ekonomiczna muszą tu iść w parze. Pierwszym sygnałem, że to jest możliwe był słynny licznik długu, zawieszony przez Forum Obywatelskiego Rozwoju przy rondzie Romana Dmowskiego w Warszawie. Nasza Mapa Wydatków Państwa to kolejny krok i rezonans jaki wywołała w pierwszych dniach pokazał, że wiele osób na coś takiego czekało.
Krzysztof Bosak
Wicedyrektor Centrum Analiz Fundacji Republikańskiej
www.mapawydatkow.pl
Tekst został opublikowany na portalu forbes.pl
